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　　此前的10月31日，會議聽取了全國人大農業與農村委員會關于提請審議《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》議案的說明。

　　全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉向十二屆全國人大常委會第三十次會議作關于農村土地承包法修正案草案的說明時說，從農業農村的現實情況看，隨著富余勞動力轉移到城鎮就業，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提高。農業產業化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農村生產關系提出新的要求。

　　中國社科院農村發展研究所研究員劉建進表示，從草案已披露的細節來看，承包地連續撂荒2年以上要收回經營權重新發包、允許調整承包地等條例設置，更多地照顧到了農民的利益，有利于農村穩定。同時，三權分置方面，政策制定也有了更加明確的框架性方向。

　　耕地承包期再延長三十年

　　黨的十九大報告中指出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

　　這在此次修改中有所體現。根據全國人大農委法案室提供的草案解讀，草案規定，國家依法保護農村土地承包關系穩定并長久不變。此外，草案同樣明確指出，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

　　在維護進城務工和落戶農民的土地承包權益方面，草案刪除了現行法律中關于承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應將承包地交回發包方的規定。

　　按照中央關于推進農業轉移人口市民化的要求，草案規定，維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益，為政策適時調整留出了空間。

　　這被認為是與自愿有償退出宅基地同步推進的改革舉措。2016年10月，國土資源部、國家發展改革委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部五部門發布《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部自愿有償轉讓宅基地。

　　在農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂看來，土地的歸屬問題是農民最關心的切身利益問題。此次農村土地承包法的修改草案，在延長農民土地承包期限、賦予農民自愿退出承包地的選擇權益、改善土地承包權退出機制等方面，解決了農民最關注的問題。

　　此外，草案還重新劃定了承包地個別調整的紅線：必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則；必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。

　　據了解，在現行的農村土地承包法中，承包地個別調整的前提是必須有自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形。廖洪樂介紹，在長期的實踐中，一些地方將人地矛盾突出、自然災害、土地征收等情形也納入到此范圍內。

　　而劉振偉則表示，鑒于各地情況差異較大，此次草案授權省、自治區、直轄市對相關問題制定地方性法規具體規定。

　　三權分置得到確認

　　在農村經營體制改革最受關注的“三權分置”層面，此次草案也有大量涉及。

　　草案明確規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權，在流轉中分為土地承包權和土地經營權。承包土地的經營權流轉后，承包方與發包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。

　　在此基礎上，草案明確了土地承包權和土地經營權的權能。對于承包土地經營權的流轉和融資問題上，草案規定土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉；第三方通過流轉取得的土地經營權經承包方或其委托代理人書面同意，并向本集體經濟組織備案后可以再流轉。同時，草案增加了土地經營權可以入股從事農業產業化經營的原則性規定。

　　此外，為了落實最嚴格的耕地保護制度，草案規定，承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以收取一定的費用用于土地耕作，連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包；土地經營權流轉后，第三方擅自改變承包地農業用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態環境的，發包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權。

　　廖洪樂表示，此次農村土地承包法修改的核心問題在于，從過去調節和規范集體與農民二元關系的法律，變為調節集體、農民和第三方經營者之間關系的法律。其中，對經營權到底是物權還是債權的定性問題最為關鍵，這也是各界一直以來爭議的焦點所在。而在草案披露的內容中，對這一問題并沒有提及。

　　此前，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、國土資源部科學技術委員會委員葉劍平在接受21世紀經濟報道專訪時提出，土地經營權如果是一種用益物權，則應該進行頒證確權，經營權也就可以流轉抵押，從而釋放土地價值。如果是一種債權，則只需由承包者與經營者之間簽訂合同加以規范。但如此的話，經營權就難以用于抵押貸款，因為很少有銀行會愿意對一份合同進行抵押貸款。打個簡單的比方，城市里租來的房子如何抵押？

　　目前有的地方試點，采取了針對土地經營權預期收益的抵押擔保模式。但這實際上是一種生產經營性的借貸關系，不涉及土地處置。